二、構建稅務系統(tǒng)內控機制框架結構的具體思路
　　國家稅務總局肖捷局長指出:“要把內控機制建設作為稅收體制機制建設的重要內容,結合稅制、征管、內部行政管理等改革,積極完善內部崗責體系,優(yōu)化流程,健全制度,強化監(jiān)督,形成權力層層分解、工作環(huán)環(huán)相扣、相互聯(lián)系制約的科學嚴密的管理鏈條,從源頭和機制上防范****風險。”這無疑為各級稅務機關建立和完善稅務系統(tǒng)內控機制指明了方向。
　　結合當前稅務系統(tǒng)的工作實際和對內控理論的研究、學習和借鑒,當前稅務系統(tǒng)內控機制建立和完善的基本思路應當是:堅持依法治稅和反腐倡廉的基本原則,以建立健全稅務系統(tǒng)懲治和預防****體系為目標;在各級稅務機關黨組的統(tǒng)一領導下,充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察、督察內審、巡視、法制等監(jiān)督部門的組織作用,各有關業(yè)務部門積極參與,充分發(fā)揮整體合力;根據(jù)現(xiàn)有的機構設置和稅收征管模式,以建立健全稅務機關崗責體系為基礎,明確各個工作崗位權力和責任;以優(yōu)化稅務工作流程、科學配置權力為主線,以完善稅收工作程序和規(guī)范稅務工作行為為重點,以風險識別、風險評估和風險控制為主要內容,以信息技術為依托,強化信息傳遞、溝通;加強稅務文化建設,培育、塑造以法治文化、廉政文化為核心的內控環(huán)境;建立和完善規(guī)章制度,公開辦事程序,對稅務系統(tǒng)行政權力的行使和運用過程進行全程監(jiān)督制約。進而構建起工作崗位標準化、權力責任明晰化、辦事程序化、監(jiān)督實時化、追究及時化的體制機制,體現(xiàn)出分權制衡、流程制約、事前預警、事中提醒、事后追究的風險管理功能,實現(xiàn)對稅務系統(tǒng)“兩權”運行全過程進行監(jiān)督和制約的內控機制,保證各級稅務機關“兩權”運行的規(guī)范、透明、高效。
　1　明確內控目標,把握內控機制的建設方向。依法治稅,用法律的手段指導和規(guī)范我們的各項工作,是多年來稅收工作取得成功的經(jīng)驗總結,是黨和國家對稅收工作提出的要求,也是各級稅務機關的奮斗目標和工作中必須堅持的基本原則。反腐倡廉,加強黨風廉政建設,是提高干部隊伍素質,保證干部正確履行職責,執(zhí)法為民的政治保障。因此,將依法治稅和反腐倡廉設定為稅務系統(tǒng)內控機制的總體目標,將建立健全稅務系統(tǒng)懲治預防****體系為內控機制的具體目標,為內控機制的建設指明了方向,為內控機制框架的構建和功能設定提供了理論依據(jù)。
　　2　完善內控機制的領導體制和工作方式。稅務系統(tǒng)內控機制的建立和運行,是稅務機關的一項全局性的工作,涉及到各個部門和方方面面的工作,必須在黨組的統(tǒng)一領導下,由黨組書記負總責,紀檢組長(或者責成一名分管執(zhí)法監(jiān)督工作的副局長)具體抓,紀檢監(jiān)察部門(或者是責成督察內審、巡視、法制等負責執(zhí)法監(jiān)督的部門中的一個部門)作為具體牽頭部門負責組織協(xié)調,各相關部門積極參與配合,共同實施內控。才能有效動員各方面的力量,共同發(fā)揮內控機制的作用。牽頭部門負責制定內控實施方案,協(xié)助黨組具體分解和落實內控任務,并對內控機制運行過程進行監(jiān)督、考核和評價。各相關部門按職責分工,負責制定相關工作制度,梳理工作規(guī)范,落實具體內控工作任務。
　　3　全面梳理權力事項,明確崗責體系。對照有關法律、法規(guī)和相關文件精神,結合機構改革,對本級機關各部門的權力事項,特別是稅收業(yè)務管理權、人財物管理權、稅收執(zhí)法權等進行全面梳理,列出“權力清單”。按照機構設置和征管模式,嚴格劃分不同崗位的權力的使用范圍,針對不同類別權力的特征和作用,建立職權清楚、責任明確的崗責體系,同時,將黨風廉政建設的要求融入到每一個崗位,實現(xiàn)權力、崗位、責任、義務的有機結合,做到各司其職、各負其責。
　　4　優(yōu)化工作流程,科學配置權力。在堅持依法治稅和為納稅人提供優(yōu)質高效服務原則的基礎上,針對不同部門的權力事項和用權方式,簡化權力運行程序,下放行政權力,提高工作效率,優(yōu)化權力運行流程,明確具體權力事項的業(yè)務操作程序,做到下一道程序對上一道程序進行控制,每道程序之間互相制衡。在“簡、放、提、優(yōu)”的基礎上,科學配置權力,編制權力運行流程圖,對權力事項的運行程序、行使依據(jù)、承辦崗位、職責要求、監(jiān)督制約環(huán)節(jié)、相對人的權利、投訴舉報途徑和方式等內容,以圖示的方式表達出來,通過流程圖將權力行使過程進行固化,使每項權力的行使過程都做到可視可控。
　　三、構建稅務系統(tǒng)內控機制的路徑選擇
　　稅務系統(tǒng)內控機制的建立和完善,是一個系統(tǒng)工程,涉及稅務機關內部各個部門和方方面面的工作。當前,為了建立和完善稅務系統(tǒng)內控機制,應當理清思路,明確工作方向,重點做好如下幾項工作:
　　1　完善制度,規(guī)范稅務人員行政行為。根據(jù)稅收法律、法規(guī)和稅收規(guī)范性文件,對稅務人員每一項行政行為都要進行梳理、分析和研究,制定出統(tǒng)一的標準規(guī)范,使所有的工作行為都有法可依、有據(jù)可循。緊緊圍繞“兩權”運行軌跡,全面清理整合工作規(guī)程和內部管理制度,總結實踐中的一些行之有效的經(jīng)驗和辦法進行規(guī)范和固化,并上升為制度。建立起一系列既有實體性內容,又有程序性要求的工作制度,既明確規(guī)定應當怎么辦,又要規(guī)定違反規(guī)定后如何處理,形成一整套環(huán)環(huán)相扣的制度鏈條,相互監(jiān)督、相互制約、相互協(xié)調和相互促進,保證行政權力的和諧有序運行。”
　　2　實施科學的風險管理,實現(xiàn)對風險事前預警、事中提醒、事后追究的防范和控制。從分析權力運行風險人手,對稅收管理、稅收執(zhí)法和行政管理中可能引發(fā)風險的各種信息進行識別,并根據(jù)不同風險度和風險成因,采取相應的風險應對策略和措施,實現(xiàn)風險的有效防范、控制和化解。行政執(zhí)法權力風險查找的重點是一般納稅人認定、優(yōu)惠政策審批、稅款核定、納稅評估、稅務稽查、稅務行政處罰等環(huán)節(jié);行政管理權力風險查找的重點是干部任用、資金分配、項目決定、資產(chǎn)處置,以及許可權、審批權、征收權、處罰權、強制執(zhí)行權等權力比較集中的重點部位和關鍵環(huán)節(jié)。風險點的查找,應當按照“對照崗位職責——梳理崗位職權——找準權力風險點——公示接受建議”的統(tǒng)一流程,由部門和個人結合工作實際主動查找,并將查找出來的結果集中公示。對查找出的風險,要按照權力運行頻率高低、人為因素大小、自由裁量幅度的高低、制度機制漏洞的多少、危害損失的嚴重程度等對風險點進行分級評估,明確各部門在風險管理中的責任,健全防控措施。要把風險排查、風險分析、風險應對等工作落實到具體崗位、具體人員和具體工作環(huán)節(jié),使風險管理真正科學、實用。
　　3　充分利用稅收信息管理系統(tǒng),強化權力運行過程中的信息溝通。將權力行使過程變?yōu)樾畔⑻幚磉^程,強化程序的嚴密性,弱化人為因素,遏制隨意性,形成機器控權的制約機制。要依托綜合稅收征管信息系統(tǒng)、稅收執(zhí)法管理信息系統(tǒng)、紀檢監(jiān)察管理信息系統(tǒng)和人事管理信息系統(tǒng)等信息技術手段,逐步將以審批事項為重點的各類權力運行納入信息化管理,使各類信息互融互通,便于溝通和監(jiān)控,實現(xiàn)實時監(jiān)督、控制和綜合分析,做到全程留痕,可查可控。要進一步運用好現(xiàn)有的監(jiān)控決策、執(zhí)法考核、執(zhí)法監(jiān)察等信息系統(tǒng),切實掌握各類事項的受理、承辦、審核、批準、辦結等信息,做到實時監(jiān)控,全程制約。
　　4　加強稅務文化建設,培育、塑造以法治文化、廉政文化為核心的內控環(huán)境。稅收內部控制機制的順暢運行,需要有一個與之相適應的包括管理理念、組織機構、崗責體系業(yè)務流程等要素構成的內控環(huán)境。在內控環(huán)境中,人是起決定性作用的,因為所有的制度都需要有與制度要求相適應的人來執(zhí)行,這其中起重要作用的是人的思想理念和能力素質。因此,必須加強稅收文化建設,將依法治稅、廉潔行政的觀念和實施科學化、專業(yè)化、精細化管理的思想內化為稅務干部的思想觀念,成為全體稅務工作人員的共識,并將這種治稅思想和管理理念貫穿于稅收工作的始終,引導全體稅務人員加強對依法治稅思想和科學內控管理理念的認知,牢固樹立依法行政、防范執(zhí)法風險和廉政風險的觀念,在工作實踐中不斷調整自己的行為模式,為稅務系統(tǒng)內控機制的順利運行創(chuàng)造良好的實施環(huán)境。
　　5　不斷深化政務公開,實行陽光執(zhí)法。陽光是最好的防腐劑,公開是最好的監(jiān)督。要認真落實國家有關部門關于政務公開的部署和要求,按照“公開是原則,不公開是例外”的要求,嚴格執(zhí)行公開辦稅制度,對各部門的權力進行匯總統(tǒng)計,審核認定,編制目錄,明確公開的要求、時限、范圍,實現(xiàn)權力、責任、流程、制度、風險“五個公開”,使權力在陽光下透明、規(guī)范地運行,不斷提高權力運行的透明度和公信力,拓展監(jiān)督渠道,促進內部管理制度在運行過程中不斷調整完善。
　　6　加強與外部控制的聯(lián)系和有效銜接,促進內控機制的不斷完善。內部控制與外部控制是各自獨立存在的,分別運用不同的方式,從不同的側面對稅務機關“兩權”運行進行監(jiān)督,這兩種不同的監(jiān)督控制機制又可以相互聯(lián)系,相互補充,共同發(fā)揮作用。在稅務系統(tǒng)內控機制建設過程中,要注意做好與外部控制的溝通、聯(lián)系和銜接,更好地發(fā)揮兩種控制機制的合力作用。稅收內控機制是一個系統(tǒng)工程,各級稅務機關主要負責人作為內控機制建設的第一責任人,在內控機制建設和運行過程中要注意與公、檢、法、紀檢監(jiān)察機關等外部控制部門的溝通、聯(lián)系,及時發(fā)現(xiàn)內控工作中存在的問題,督促各部門把明確權責、規(guī)范流程、風險排查、完善制度等要求落實到位,發(fā)揮內控的作用。積極學習、借鑒外部控制的一些好的經(jīng)驗和做法為我所用,促進內控機制的不斷完善,更好地發(fā)揮內控作用。